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反洗钱行政执法中的法律问题及对策分析  

2017-04-17 22:17:44|  分类: 综合类反洗钱文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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反洗钱行政执法中的法律问题及对策分析

作  者:刘钦    
出  处:《金融经济》2012年第3期
单  位:中国人民银行孝感市中心支行

摘 要: 随着洗钱的犯罪形式的不断发展,反洗钱立法已经成为在我国法律体系中的一项亟待解决的问题。在反洗钱的行政执法中,出现了一些问题,本文就反洗钱行政执法中的一些法律问题以及对策进行了分析。
关键词: 反洗钱,法律问题,行政执法
  
在我国《反洗钱法》以法律的形式明确了洗钱犯罪的概念,同时也明确了人民银行作为反洗钱的行政管理部门,但是在管理的过程中对于出现的一些问题还需要加以改进。
  
  一、洗钱概述
  
  (一)洗钱的含义与特点
  
  洗钱即隐瞒非法所得来源,通过一定的手段将黑钱洗白,进而以一种合法的面目进入到流通领域。洗钱活动问题很严重,在当前可以说是愈演愈烈,在世界上没有哪几个国家能够避免洗钱行为的侵扰,我国也一样。其最大特点就是,通过利用金融领域中的一些漏洞,以银行或者是地下钱庄的方式,为一些非法利益的合法获得消弭犯罪的资金与来源,由此,来把黑钱洗白。洗钱活动主要有以下发展趋势:第一,对金融机构的从业人员进行收买,再利用这些人员来实施。第二,利用金融机构的高科技手段来实施。第三,该活动逐渐向新兴市场国家扩展其生存空间。第四,该活动逐渐与金融腐败现象结合在一起。
  
  (二)洗钱的方式洗
  
  钱活动的方式有很多,比如说最常见的一种就是赌博。对于洗钱组织来说,赌博就是一种非法收入进行合法化的一种手段,其中一种就是赌马。曾经有一个伦敦的黑帮团伙,将大量的黑钱用来赌马,这样,违法分子就可以将持有的黑钱拿来赌博,在获胜之后,就可以用赢得的支票使黑钱变得合法化。另外还有一些方式,如地下钱庄,即由一家地下钱庄操控,例如在厦门的“远华”走私案中,九华山由一家地下钱庄操纵,然后将境外合伙人支付“远华”的机构,就达到了境外的非法占有。另外还有空壳公司以及互联网,这些方式都为洗钱活动提供了一种途径。因此也才使得洗钱活动现象越来越严重。
  
  二、反洗钱在行政执法中的一些问题
  
  (一)执法的主体以及范围不明确
  
  在行政执法中,行政执法必须要有两个证件,一个是执法主体资格证书,另一个是执法人员身份证件。而《人民银行法》中对于人民银行的分支机构是不是属于国家行政机关,没有进行明确。因此,基层人民银行能否成为行政主体,来开展反洗钱工作,还不是很明确,而银行没有行政执法的主体资格证书就不能在法制部门进行登记备案,因此也就不能够被纳入地方的政府的法制部门,这就意味着当银行需要联合执法、行政协助、申请法律的强制性执行时,就存在障碍,有一定的难度。
  此外,反洗钱工作中会涉及到很多方面,比如说,公安、海关、还有金融机构、检察院、证监等很多部门都有关系,人民银行能否把彼此间的协作关系处理好,这是很重要的,但是在反洗钱的法规中并没有做好界定,因此,人民银行作为行政主管部门,其工作也没有明确。例如,在一个案例中,出现了挪用单位资金购买彩票,反洗钱行政主管部门应该怎样界入到这些工作,这就是一个很现实的问题。目前,还有一些非金融机构,有机会接触大量的现金,比如说律师事务所、房地产公司、会计师事务所、珠宝行等等,对于这些机构,相关法规也没有界定反洗钱行政主管部门如何开展,这就使得主管部门无从介入。
  
  (二)信息举报中出现的问题
  
  按照法律规定,人们银行如果是地市级以下,就应该接受群众对洗钱信息的举报,并且要对举报人以及信息内容进行保密。但是,法律并没有规定,对举报的信息如何进行处理,怎样证实群众举报信息的真实性等都没有明确。然而明确的却是关于调查权的问题,调查权属于人民银行总行与省级的派出机构,而地市中心支行以下的机构并没有这项权限。正是由于这项限制,使得地市级以下的人民银行不能对举报的信息及时处理,而是先必须向省级机关申请,通过之后才开始调查,这就严重影响了调查洗钱信息的效率。
  
  (三)反洗钱与可疑交易活动
  
  在《反洗钱法》中,反洗钱与可疑交易活动存在着混淆的问题。反洗钱调查是人民银行及其分支机构在进行反洗钱工作中,进行收集材料或者是核实信息,以实现行政的目的。一般是有三种形式:第一,一般性调查行为。主要是指,通过向不特定的人收集资料来了解情况。比如说,为了了解某一个领域中的洗钱风险而进行专题调研的开展。第二,反洗钱的检查行为。即对行政负责人进行核实情况,进行了解,比如说,对一些金融机构在处罚之前先对其调查取证。第三就是可疑性的交易调查行为。通过向相关的金融机构进行核实信息,收集一些资料,这样来进一步确定可疑性的交易活动是否真实,例如,发现某人进行交易活动时,可以通过其开户银行获得开户资料或者是交易信息。因此可见,反洗钱调查包括可疑性的调查活动,即后者是属于前者的一种形式。在实际的工作中,这种混淆可能会引起调查取证行为的争执,比如说行政主体与行政相对人员的争执。在反洗钱的检查中,会涉及到一些查阅或者是复制一些交易记录、账簿等资料,但是反洗钱调查权却仅仅限制在省会中心以上的支行才有,这就使得地市中心支行与县支行在进行调查取证时会受到一定的限制。
  此外,可疑交易的调查对象范围也存在问题。当人民银行在发现可疑交易时,可能是其表面符合了可疑交易的一些特征,但是还有待深入调查。而调查中就会涉及到对资金的来源以及去向都应该调查清楚,而法律中的规定却是银行只有对金融机构洗钱这一环节的调查权,这样造成的结果就是银行的权利受到了严重束缚。而在《反洗钱法》中,还明确规定了银行报告即可免责的条款,这样一来,一些金融机构就有可能仅仅是报送,而不进行调查分析。因此,这就需要人民银行要对报告进行深入分析,确定可疑性的大小以及程度,然后再向侦查机关进行报案。
  
  (四)缺乏妥当的报案方式
  
  在《反洗钱法》中明确规定,如果在调查之后仍然还有洗钱嫌疑,这是就应该向侦查机关报案。这样,人民银行就以报案这一形式,由之前的行政领域就上升为刑事领域。目前,这种过渡的程序主要有两种:第一种是报案,另外一种是移送。要进行报案,必须要在发现了有犯罪的嫌疑人或者是发现其犯罪事实。有关人士认为,人民银行如果是向侦查机关报案的话,其实并不是合理性的,不是很妥当。主要是因为以下原因:第一,银行所调查的范围仅仅是在金融机构之内,很多的线索还很不清晰,因此就很难定论,很难发现犯罪事实。第二,银行作为反洗钱主管行政部门,如果是还没有确定是否有犯罪事实就已经报案,这样就会造成自己不负责的形象。第三,报案的过程也太过简单,报案方式一般是两种,即口头和书面,但这两种方式侦查机关与行政机关都不用再履行其他的手续。第四,对于可疑性调查信息,在银行报案之后,侦查机关需要重新的调查核实,而侦查机关不予立案的话,行政机关没有权利监督。因此,在行政部门进行报案时,只能是以普通单位进行报案,没有特殊的权利,这就意味着其作为行政主管部门的作用与地位并没有体现。反洗钱主管部门应该确保在把可疑信息进行移交之后,侦查机关予立案,切实履行好责任等。
  
  三、反洗钱在行政执法中存在问题的解决对策
  
  (一)执法的主体及范围要确定
  
  《人民银行法》应该进一步完善,要确保银行作为行政主管部门的合法性及其主体地位。人民银行总行应该向基层人民银行授予证书,对其执法的依据要加以完善,为基层人民银行开展工作创造条件,不断完善执法的程序。
  此外,对于反洗钱工作的具体范围要明确,根据法律确定的一些犯罪,比如黑社会性质的犯罪、毒品犯罪、走私犯罪、破坏金融管理秩序、恐怖活动、贪污、金融诈骗等这七类犯罪,另外还有窝赃罪,要根据这些范围来做好反洗钱的工作的范围。要对涉及到的一些单位、部门、领域等要明确其职责,这样,才能够在反洗钱的工作中,对各个部门的职责进行分工,才能够更好的落实。
  
  (二)反洗钱行政执法要顺利开展
  
  反洗钱的一些相关的法律法规,是基层的人民银行开展工作的依据,因此,应该要不断地完善,这样才能确保行政执法的效力,对于过去已经制定的一些法律、法规、制度要进行不断地梳理,及时发现相互之间的矛盾,并要及时的进行修改与完善,来形成一个系统、完整的行政规章,以便于基层银行在进行反洗钱工作时顺利开展与执行。要把条款之间的关系理顺,例如,在涉及到两个以上的部门来一起负责一个违规性案件时,就应该对参与方的权利、义务、职责等要明确进行界定。这样才能避免了司法腐败性问题或者是造成“法律白条”的现象。对于在反洗钱行政处罚中的一些障碍要及时的理清,使得工作更好的进行。另外,还要将反洗钱行政处罚与行政执法分开,将两者关系理顺,对行政执法的流程应该要进一步优化。
  
  (三)金融机构的调查与客户保密要做到协调
  
  有关规定中指出,无论是金融机构还是非金融机构,都应该建立一种客户的身份识别的制度,要对客户、受益人或者是代理人的身份进行识别、核实、还有登记。但这种调查可能会涉及到客户的私人信息,甚至是涉及到一些财产的私有权的问题等。这时,根据《商业银行法》的相关规定,金融机构必须对客户的信息进行保密,做好调查与保密的协调。
  总结:洗钱犯罪现象越来越严重,反洗钱已经成为一项重要的工作,针对反洗钱行政执法中的一些问题,有关部门应该采取正确的措施,促进反洗钱工作顺利开展。
  
  参考文献:
  
  [1].申斌.我国商业银行反洗钱问题研究[D].湖南大学.2007
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  [8].王利杰.反洗钱行政执法中的法律问题及对策[J].商业时代.2009.(07)
  [9].严立新.反洗钱在行动[J].中国金融家.2011.(01)
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