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青岛反洗钱研究工作室

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童文俊:国际金融业反洗钱监管:发展、挑战与政策趋势  

2016-12-05 22:12:24|  分类: 综合类反洗钱文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 国际金融业反洗钱监管:发展、挑战与政策趋势
 
作  者:童文俊    
出  处:《金融理论与实践》
经济类别:国际金融

摘 要: 考察国际金融业反洗钱监管的发展可以发现,随着金融业反洗钱监管的持续深入,其自身的一些问题也逐渐引起人们的关注甚至质疑,包括金融机构反洗钱成本居高不下、预防和遏制洗钱的效果并未明显提升、金融机构对反洗钱监管制度的认识差异较大等等。从政策趋势的角度来看,要解决这些问题,需从运行体系、制度架构和政策工具等方面提高金融业反洗钱监管的有效性。

关键词: 反洗钱,金融监管,银行业,金融机构

  一、国际金融业反洗钱监管的发展

  20世纪六十、七十年代,反洗钱问题首先在西欧和北美国家引起普遍重视,有关国家纷纷通过立法程序制定和强化反洗钱的法案。经过多年的观察和讨论,人们对洗钱活动的性质和过程有了清楚的认识。洗钱实质上是犯罪分子企图隐瞒、掩饰犯罪所得及其非法收益的活动。在此过程中金融机构的作用也日益受到重视。

  最早启动金融业反洗钱监管的国家是美国。美国《1970年银行保密法》建立了现金交易报告制度,即美国国内金融机构对超过1万美元的现金交易要向财政部报告;任何人运送价值超过1万美元的金融证券进出美国,必须申报,未申报的,该项资金可以予以没收,并可对该运送人处以监禁和罚金。之后,美国又先后制定了《1986年控制洗钱法》、《1992年阿农奥-怀利反洗钱法》、《1994年禁止洗钱法》、《2001年爱国者法案》等反洗钱法律以完善其金融业反洗钱监管机制。各主要西方国家也相继启动了反洗钱立法进程,从法律层面确立金融业反洗钱监管的工作机制。例如,澳大利亚在1987年和1988年相继制订了《犯罪收益法》和《金融交易报告法》;法国在1990年制定90-614号法令(即反洗钱法)等。

  从20世纪80年代中期开始,随着各国国内立法的建立和完善,金融业反洗钱从加强国内立法阶段走向形成全球统一公约和组建全球专门组织的新阶段。在国际上,1981年欧洲议会部长委员会最早提出有关金融业反洗钱的倡议,该部长委员会认为,银行间的合作不仅能够极大地加强司法当局打击洗钱犯罪活动的力度,而且银行体系还能起到更为有效地预防洗钱犯罪的作用。80年代中期以后,随着跨国境洗钱活动的蔓延,欧美国家开始加强各国金融监管当局之间在反洗钱方面的合作并着手起草国际反洗钱的通行规则,以便在全球范围内推广,达到规范各国的做法并加强反洗钱力度的目的。这种努力很快取得了两项重大突破:

  一是巴塞尔银行监管委员会结合对银行监督管理的需要,于1988年12月通过了《关于防止犯罪分子利用银行体系洗钱的声明》,该声明系统地阐述了银行业反洗钱的基本原则,并强调银行在办理业务时应当核实顾客的真实身份,拒绝异常、可疑的交易并与执法部门保持合作。

  二是成立了专门的反洗钱国际组织--金融行动特别工作组(FATF),对国际反洗钱的政策和措施进行专门研究,是最具影响力的反洗钱国际组织。1989年7月西方七国经济高峰会议上,与会财长提出建立国际金融反洗钱专业组织的动议。会后成立了由29个欧洲、美洲、亚洲国家和地区以及欧洲委员会和海湾合作委员会两个国际组织参加的反洗钱国际组织--金融行动特别工作组。1990年工作组完成了《关于洗钱问题的四十项建议》,为国际反洗钱工作制定了基本纲领,建议世界各个国家和地区将反洗钱纳入司法制度和金融监管体系。目前共有34个成员,有两个观察员:韩国和印度。

  近年来,特别是步入21世纪以后,经过国际社会和相关反洗钱国际组织的持续努力,反洗钱和反恐融资已经成为维护国际政治稳定和经济安全的重要战略目标之一,成为体现人类社会共同主张的不可逆转的时代潮流。金融业作为反洗钱最前线和主阵地的地位已经获得普遍认同,金融业反洗钱监管作为各国金融监管部门的一项重要工作内容也越来越受到人们的关注。除巴塞尔银行监管委员会外,国际证监会组织(IOSCO)和国际保险监督官协会(I-AIS)也分别发布了各自行业的反洗钱文件。其中,国际证监会组织2004年5月发布了《证券业客户及受益权人身份识别原则》,次年10月又发布了《集合投资计划反洗钱指引》;国际保险监督官协会2002年1月发布了《保险监管机构及保险实体反洗钱指引》,2004年10月又发布了《反洗钱及反恐融资指引》,用以替代前一份指引文件。

  二、国际金融业反洗钱监管面临的挑战

  随着国际金融业反洗钱监管的持续深入,其自身的一些问题也逐渐引起人们的关注,主要有:

  一是金融机构反洗钱成本居高不下。毕马威2007年公布的研究报告《2007年全球反洗钱调查》显示,根据对55个国家的224家银行的调查结果,在过去的3年中,全球银行业在反洗钱方面的支出增加了58%,其中新增成本主要用于监测可疑交易和培训工作人员;而在3年前的2004年,这些银行原本预计2005年至2007年期间的支出增幅仅为43%。另据估算,美国政府、金融机构及社会公众每年承担的反洗钱成本估计高达70亿美元。

  二是预防和遏制洗钱的效果并未明显提升。从全球范围看,虽然金融机构在反洗钱方面投入了如此巨额的成本,但是因洗钱而被起诉、定罪和罚没的效应并没有明显地相应增加。例如,在美国,从1987年到1995年,金融机构共提交7700万份现金交易报告,但据此提起的诉讼只有3000件,最终仅判决580人有洗钱罪,定罪人数不足报告份数的1/10万。再如,在英国,2001年金融机构提交的可疑交易报告为31251份,2002年上升为64164份,但洗钱定罪人数仅由75人增加至86人。以至于有极端的观点认为,没有证据表明,洗钱活动因为加强监管以后成本的上升而减少,相反,“洗钱还是照常进行”。

  三是金融机构对反洗钱监管制度的认识差异较大。在成本不断上升但效果却改善有限的情况下,作为监管对象的金融机构对于反洗钱制度的评价也出现了迥然不同的分化。以金融监管相对成熟的英国为例,2003年对英国30家银行反洗钱可疑交易报告的主管人员(Money Laundering Reporting officer)的一项调查研究发现:只有27%的被访者肯定可疑交易报告制度的价值,相信其对预防洗钱犯罪有一定的作用;33%的被访者持否定态度,认为银行花了大量的时间做无用功,却无助于减少洗钱犯罪;其他40%的被访者认为,报告制度的出发点是好的,但只对社会公众有利,而于银行无益,也不会减少洗钱活动。另一项同时期针对英国金融机构的调查研究发现,金融机构虽然普遍赞同合规经营,但对KYC的具体操作颇有微词:35.1%的被访者认为金融监管当局FSA过分看重KYC的功效;58.2%的被访者认为KYC会导致客户流失;40%以上的人认为KYC会使客户减少业务量;28.3%的人认为即使是老客户也难以满足KYC的有关要求。在全球层面,根据毕马威的一份研究报告《2007年全球反洗钱调查》,认为监管负担过于沉重需要调整的银行占到受访银行的18%,而在3年前,持有这一观点的银行比例为12%。这次调查访问了全球资产排名前1000家银行当中的224家。

  三、应对挑战--国际金融业反洗钱监管的政策趋势

  上述问题形成了对各国金融业反洗钱工作的新挑战。实际上,围绕这些问题的讨论最终可以归结为以下命题,在肯定金融业反洗钱监管必要性的前提下如何提升其有效性,做到既能防止监管缺位,又能避免过度监管。基于FATF及有关反洗钱国际组织的研究,从政策趋势的角度来看,解决这些问题需从运行体系、制度架构和政策工具等方面提高金融业反洗钱监管的有效性。

  (一)健全金融业反洗钱监管的运行体系

  反洗钱是一个系统,需要调动监管部门和金融机构以及立法者、执法者在内的一切积极因素。反洗钱系统内的各个要素是相互作用,相互影响,内在统一,协调发展的。

  从反洗钱监管体系的运行方式看,要健全包括反洗钱意识、反洗钱制度和反洗钱行为在内的反洗钱系统。反洗钱意识是反洗钱工作在社会认知领域的反映,反洗钱意识确立与否将在很大程度上影响一个国家反洗钱的实际运作。反洗钱制度建设带有根本性,反洗钱及其监管工作也必须做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究。反洗钱行为包括监管部门的监管活动、金融机构履行反洗钱义务的行为、立法机关立法活动、执法部门打击与防范洗钱活动以及国际合作的具体行动。

  从反洗钱监管体系的运行主体看,要健全包括金融监管部门、司法机关、行政机关及其他的专职机构、金融机构和国际组织。在行政机关中,许多机构都与反洗钱工作相关,包括警察、海关、税务、工商、财政管理部门等。金融监管部门在反洗钱方面的主要作用在于发挥对金融机构的监管职能,建立和健全资金交易的监控机制,掌握异常资金交易情况,移送经调查分析后的可疑交易线索等。

  从反洗钱监管体系的运行区域看,要健全包括对国内的洗钱活动和跨境的洗钱活动的监管。反洗钱规制的对象是洗钱活动及其形成的社会关系。洗钱活动既可能在境内进行,也可能是在两个或者两个以上国家或者地区之间发生。跨国的洗钱活动要求国际反洗钱的统一标准与一致行动。

  从反洗钱监管体系的监管领域看,反洗钱监管既要包括银行、证券、保险业金融机构,也要包括特定的非金融行业。历年FATF洗钱发展及趋势(Money Launde6ng Methods and Trends)报告指出:每年,FATF成员国的执法和立法机构的专家们交换大量的洗钱案例和运作信息,为运作专家确认和描述当前洗钱趋势和有效对策提供了重要机会。

  在反洗钱监管体系中,反洗钱监管部门要成为金融业反洗钱监管运行体系的关键枢纽,应在反洗钱意识培养、反洗钱制度建设、反洗钱义务履行监管、反洗钱部门合作和国际合作等方面发挥核心作用,成为金融业反洗钱监管运行体系的动力之源。

  (二)完善金融业反洗钱监管的制度架构

  犯罪控制自身就是一个自组织、自协调的认知系统和操作系统:在表层上表现为打击;中层上表现为预防、遏制犯罪意念对犯罪行为的生成机制,减少环境条件对犯罪行为的刺激作用;深层上表现为社会的整合。这要求反洗钱需要从制度上建立起一个严密的体系,包括从原则性、根本性的上位法到操作性、实践性的下位法,从体系完备的国内法到与其衔接的国际法。

  反洗钱的制度体系包括立足于打击洗钱活动的刑事犯罪规范和立足于防范洗钱活动的适用于金融领域内的反洗钱法规。刑事法律规范制定了洗钱犯罪及其刑罚,以打击洗钱犯罪;制定适用于金融领域内的反洗钱法规,从洗钱最经常发生的渠道直接入手,建筑起防范洗钱的防线。两者的紧密结合,构成了反洗钱制度框架的核心和基础。

  为了达到洗钱刑事犯罪化的目的,各国一般都是通过制定或者修改应由立法机关制定的基本法律形式来实现。金融行动特别工作组(FTAF)要求将洗钱上游犯罪范围扩展到“所有能获得财物的犯罪行为”,以最有效地打击洗钱犯罪。洗钱犯罪必须同时具备客体要件、客观要件、犯罪主体和犯罪主观要件四个要件。

  监管者应当有权制定规定,通过建章立制,以确保被监管机构履行反洗钱的法律义务。适用于金融领域的反洗钱职责包括金融机构的客户识别、记录保存、交易报告、保密义务、内控建设等反洗钱职责,也包括金融监管部门监督金融机构履行反洗钱职责、反洗钱信息的收集与处理、反洗钱调查等职责。此外,还包括不同执法部门、执法部门与金融机构的合作与协调职责。

  (三)灵活运用金融业反洗钱监管的政策工具

  对洗钱活动的追踪,主要有两条途径:一是从上游犯罪活动入手,作延伸侦查;二是根据其他主管部门、金融机构等情报信息,调查交易活动是否涉及洗钱活动,并由此回溯对上游犯罪进行调查。通过采取有效的方法加强对金融业的反洗钱监管,既有利于督促金融机构自觉配合执法部门从上游犯罪着手的延伸侦查,也有利于督促金融机构高度警觉异常的客户和异常的交易活动并提供有价值的金融情报,为洗钱案件的侦查提供有价值的线索。

  金融监管部门对金融机构的反洗钱工作实施监管的政策工具主要包括:

  1、准入管理,如审核金融机构的设立与高级管理人员资格,防止新设金融机构被违法犯罪分子和犯罪集团控制。

  2、持续管理,如实施反洗钱非现场监管,通过日常和特定渠道获取信息,加强对金融机构履行反洗钱义务情况的定期评估。

  3、实施反洗钱现场检查,全面或者专项审计,促使金融机构合法合规进行。

  4、制裁和退出管理,如严肃处理违反反洗钱规定的行为及其责任人,吊销金融机构营业执照或经营许可证,更多的监管和报告要求,要求全面合作的反洗钱调查,直接罚款,刑事调查和公开通报批评。

  5、宣传和培训,如开展对金融机构的反洗钱培训,提高金融机构的反洗钱意识。

  健全金融业反洗钱监管的运行体系,完善金融业反洗钱监管的制度架构,灵活运用金融业反洗钱监管的政策工具,最终可以从以下方面提高金融业反洗钱监管的有效性:监管者达到较高职业水准;被监管机构及其高管人员具备较高的反洗钱意识及投入;金融市场及特定部门对所面临的特定洗钱风险有深入了解;监管者与被监管机构及行业有清晰的风险导向型方法;被监管机构有较高操作水准的身份识别、“了解你的客户”、监测及其他反洗钱控制手段;被监管机构可疑交易报告质量高,数量适当;被监管机构与执法部门间具有良好的工作关系;被监管机构以配合打击犯罪与恐怖主义领域为目的的反洗钱防御体系证明有效。



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