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英国的反洗钱规制及对我国的启示  

2016-12-04 20:53:23|  分类: 综合类反洗钱文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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英国的反洗钱规制及对我国的启示
范如倩  2009-09-19

作  者:范如倩    
出  处:上海金融
单  位:中国人民银行上海总部  

摘 要: 金融服务业是英国经济的支柱产业之一,但金融业的高度发达也使英国成为了洗钱分子“理想”的洗钱中心。据FATF的统计,每年在英国发生的洗钱数额高达250亿英镑。为了有效地打击和预防日益严重的洗钱活动,英国不仅最早对洗钱行为进行法律规制,而且采取了较其他国家更为严厉和完善的一整套反洗钱措施。作为国际重要金融中心之一所在地,英国建立起一整套严厉和完善的反洗钱法律、措施和监管体系,有效打击和预防日益严重的洗钱活动,为中国提供了宝贵的经验。

关键词: 反洗钱规制,英国经验,启示建议


  金融服务业是英国经济的支柱产业之一,但金融业的高度发达也使英国成为了洗钱分子“理想”的洗钱中心。据FATF的统计,每年在英国发生的洗钱数额高达250亿英镑。为了有效地打击和预防日益严重的洗钱活动,英国不仅最早对洗钱行为进行法律规制,而且采取了较其他国家更为严厉和完善的一整套反洗钱措施。
  
  一、英国反洗钱概况
  
  (一)英国反洗钱法律规范体系
  
  英国反洗钱法律规范可分为四个层次:单行法律、行政规章、官方监管规则和行业指导。
  1、由议会制定的反洗钱单行法律
  (1)《2002年犯罪收益法》{ProceedsofCrimeAct2002),该法对先前的英国反洗钱法律进行了合并和拓展,涵盖了所有的犯罪财产,并设立了不披露罪和泄密罪;(2)《2000年反恐法》、《2001年反恐法》、《2005年反恐法》和《2008年反恐法》。
  2、根据法律授权由政府机关(主要是财政部)制定的反洗钱行政规章
  《2007年反洗钱条例》,该条例废止了1993、2001年和2003年的条例,主要变化体现在适用范围、客户尽职调查、记录保存、内部政策和程序、监管等六个方面。
  3、由英国金融监管局(FSA)制定的反洗钱规则手册。
  为指导被监管机构规范业务,金融监管局颁布了一系列监管手册。其中,《反洗钱规则手册》(ML)要求被监管机构建立有效的反洗钱内控制度并有专人负责。《指定专人操作规则和原则手册》(APER)原则5要求指定专人采取合理措施确保其内控制度有效实施;《业务原则手册》(PRIN)原则3要求建立适当的风险管理系统;《高级管理人员内控手册》(SYSC)第2、3章对高级管理人员的责任和内控制度提出了具体的要求,高级管理人员应注重控制风险,特别是在反洗钱领域。
  4、由行业自律组织制定的反洗钱指南。
  1990年12月,英国16个负有金融监管职责的行业协会发起成立了联合反洗钱指导小组(JMLSG),该小组发布了《英国金融服务业反洗钱操作指南》,并多次进行修订。指南属于业内人士与法律专家对法律的解释,有着行业指导作用,虽然不具有法律强制力,然而它在法官判定有关机构或从业人员是否违背法定义务、是否尽职时,具有十分重要的参考作用。
  
  (二)英国反洗钱管理体系
  
  与反洗钱工作的跨领域、跨行业的特点相适应,英国的反洗钱管理体制是一个包括多个部门的综合管理系统。
  1、反洗钱政策及协调部门。
  英国主要由财政部和内政部负责反洗钱的政策制定和国际合作,其中财政部主要负责行政方面,内政部主要负责刑事方面。此外,外交部和国际发展部也在各自领域从事反洗钱国际和国内的合作。
  2、反洗钱执法部门。
  英国的反洗钱执法主要是指洗钱案件的调查、起诉以及犯罪收益的没收。这三项职能主要由英国的警察和税务部门、皇家检控署以及资产没收局分别行使。
  3、反洗钱监管部门。
  英国的反洗钱监管职能主要由金融监管局行使。此外,英格兰银行和税务总局在各自领域中仍保有部分监管职能。
  在反洗钱方面,金融监管局执行下列职能:a、防范金融犯罪;b、审核批准专人执行反洗钱报告等职能;c、制定、监督并实施反洗钱规则。为指导被监管机构规范业务,金融监管局颁布了一系列监管手册;d、起诉违反反洗钱条例的机构。对于被监管机构和人员违反《2003年反洗钱条例》的行为,金融监管局有权起诉。但对于违反《2002年犯罪收益法》等议会立法的行为,应由皇家检控署等特定执法部门起诉。
  4、英国反洗钱情报机构。
  2006年4月1日,英国成立打击严重有组织犯罪局(Serious Organized Crime Agency,SOCA),原先由国家犯罪情报署(NCIS)收集分析金融情报、向执法部门提供情报以及协助调查的职能归并入该局。
  SOCA在其犯罪资产部内设立英国金融情报中心(FIU),负责收集分析与犯罪收益和恐怖融资有关的可疑交易报告,识别犯罪资产,开展对未知犯罪或恐怖活动的先期调查,向执法部门提供线索,并提供协助以打击洗钱和恐怖活动。金融情报中心同时还承担反假币的职能。
  5、反洗钱行业自律组织。
  联合反洗钱指导小组(Joint Money Laundering Steering Group,JMLSG)是英国金融业反洗钱工作的行业自律组织。该组织于1990年12月由16个负有金融监管职责的行业协会联合发起成立,其目的是推广金融领域反洗钱的最佳经验、操作准则和业务规范,在解释英国反洗钱条例方面提供切实有效的指导。
  
  (三)英国近几年反洗钱措施和动态
  
  1、制定发布五年战略规划。
  2007年2月,英国财政部发布了一份名为《金融业如何应对犯罪和恐怖活动》的反洗钱战略规划,这是一项五年规划,作为今后五年英国反洗钱工作必须遵循的纲领。战略规划主要包含六项重点战略,这六项重点被归纳为三类主要内容:
  (1)根据政府所重点关注的要求,进一步采取有效行动打击犯罪和恐怖融资;
  (2)确保持续均衡发展;
  (3)强化公共部门间、公私部门间、以及和国际机构的合作。
  2、大力推行以风险为主导的反洗钱方式。
  2005年开始,FSA在反洗钱监管制度方面进行重大改革,改变原有的反洗钱要求,大力推行风险主导方式。
  风险主导方式的重点是要求被监管机构的高管人员明确其反洗钱责任。这样就将反洗钱责任从反洗钱报告官的层次提高到了最高管理层。这其中包括一系列的风险管理措施:识别风险--被监管机构应识别其业务中的洗钱风险,这里要考虑客户、产品、服务渠道和地缘等因素;评估风险--评估洗钱风险发生的可能性、影响规模、影响对象和自身的抗风险能力,确保不同的风险采用相应的反洗钱措施;降低风险--采取有效措施,降低已经评估出来的洗钱风险,被监管者应首先自行控制其洗钱风险,进而控制其监管风险;监控风险--疏通信息渠道,实时监控洗钱风险变化;记录风险--将上述针对洗钱风险的措施详细记录备案,并向董事会和高管人员报告。
  这种风险主导方式,可以使被监管机构集中力量关注重点洗钱风险,使其反洗钱措施与洗钱风险相适应;也使监管者能够更为有效地使用资源,使其监管措施与被监管机构的洗钱风险及风险管理相适应。
  3、提高可疑交易报告回应和监测分析效率。
  英国《2002年犯罪收益法》专门规定了一种“适当认可”制度。所谓“适当认可”,是指接受报告的指定报告官、警察或海关人员对进行禁止行为的认可,即获得这种认可后,被监管机构和人员就可以继续进行可疑交易。
  2008年SOCA共应答可疑交易报告1.32份(2007年1.18万份),平均应答周期为2.6天(2007年为2.8天)。
  
  二、对我国反洗钱工作的启发
  
  (一)法律规范体系的建设
  
  英国完善反洗钱法律体系、执行欧盟反洗钱指令的实践,为我们提供了一个可资借鉴的先例,从中可以汲取和总结一些宝贵的经验。
  1、遵循循序渐进、实事求是的原则。
  执行《反洗钱40项建议》,既要把强制性的要求逐步落实到具体的法律规范之中,也要注意充分利用国际标准的非强制性规定,结合国情和需要,在一些允许灵活规定的领域,注意考察实际情况和听取业界意见,合理设计反洗钱要求,争取把消极影响降到最低。
  2、继续完善反洗钱法律规范。
  现行法律规范仍然存在一些致命的弱点,例如:刑法规范和行政性法律规范对洗钱概念的理解不一致,缺少专门针对特定非金融机构的法律规范,金融机构市场准入方面的反洗钱要求仍然不明确等。同时,现行反洗钱规章存在的最大问题是,对可能涉及监管对象和客户利益的规定比较原则,不具有操作性,如受益所有人的识别程度和范围,而需要监管对象根据风险自主判断决定的行为规定则又过于具体,如可疑交易报告的标准。这些问题的存在将直接影响反洗钱工作的进一步深入,有必要在下一个FATF评估周期或立法周期内予以解决。
  
  (二)管理体系方面
  
  1、加强部际联席会议成员单位的沟通与合作。
  有效实现联席会议成员单位之间的信息沟通、联手合作和优势互补,努力调动成员单位反洗钱工作的积极性。在目前与公安部门形成良好合作机制的基础上,应进一步加强与海关和税务部门的联系与合作。
  2、充分发挥行业自律组织的作用。
  在我国特别设置一个反洗钱自律组织存在一定的困难。但是,我们可以充分发挥已有的银行业、保险业和证券业同业公会的作用,定期召开由被监管机构组成的研讨会议,提供各金融机构交流反洗钱工作经验的平台,反映实际运作中存在的问题,化解有关的矛盾和冲突,促进各方的理解、沟通和合作,使官方管理与民间自律、政策制定与实务操作、打击犯罪与防范风险有效结合,促进反洗钱工作机制的健康运行。
  
  (三)管理方式方面
  
  1、推行以风险为主导的反洗钱方式。
  以风险为主导的反洗钱方式将不再是将反洗钱仅仅作为一项合规措施,而是将反洗钱工作的重点放在被监管机构高管人员的责任和控制洗钱风险上;使反洗钱措施更为灵活,允许金融机构根据实际情况调整具体措施;能够提高反洗钱措施的成本实效。
  风险主导的反洗钱工作理念将形式上的反洗钱要求简化到几乎最少,而允许被监管机构将主要的精力、时间和成本放在业务中的洗钱高风险领域。这样,就将被监管机构反洗钱的目的明确定位为控制洗钱风险,从而废除其他不必要的形式要求。当然,该方式必然存在一定的挑战。对监管者来说,原有的监管方式必然发生相应变化,监管者必须指导帮助被监管机构如何有效识别、评估、监控、降低、记录风险,监管者自身必须进行学习和培训。对被监管机构来说,在反洗钱工作中实施风险主导方式可能过于复杂,同时有滑向官僚化的可能;并且,在现有的法定义务和行业标准之下,被监管机构一时还难以将反洗钱的关注重点切实转到业务操作上;此外,对员工的反洗钱培训方式也将在内容、范围等方面发生变化;最后,最主要的挑战在于使高管人员负担了相当的反洗钱责任。
  2、建立完善反洗钱非现场监管指标评价体系,探索尝试对上报机构的分类监管。
  逐步确立和完善以洗钱风险管理为核心的反洗钱非现场监管体系,合理有效地运用非现场监管措施,定期对金融机构执行反洗钱法律制度状况和反洗钱日常工作进行监测评估,并为现场检查项目提供决策依据,有效发挥反洗钱现场检查和非现场监管的协同效应。
  探索按照分类监管、区别指导的原则,合理配置监管资源,在加强对银行业金融机构的反洗钱监督检查,给予其更为有效的、必要的政策指导的同时,不断加强对证券期货业和保险业金融机构的现场检查,重点检查对反洗钱工作重视不足、不能按要求向反洗钱中心报送、有违规记录或涉案记录、非现场监管指标风险较高的证券期货业和保险业金融机构。
  3、加强与被监管机构的沟通和反馈。
  尝试对商业银行上报的可疑交易报告进行“报告合规性”和“情报价值度”的评估,在评估的基础上,定期对商业银行进行反馈和辅导,不断提高商业银行上报重点可疑交易报告的积极性和上报质量,从而全面推动商业银行反洗钱工作的有效开展。
  
  (四)情报监测与分析方面
  
  加快监测分析速度,在日常接收报告的过程中(尤其在接收重点可疑交易报告时),注意与上报机构的沟通交流,了解市场经济活动的特点和热点问题,注重对与宏观经济金融形势密切相关的可疑交易活动的调查分析,研究各类反洗钱上游犯罪类型特征与规律,提高监测分析水平,提高线索移送的成案率。


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