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完善反洗钱工作机制的几点思考  

2016-12-03 19:59:29|  分类: 综合类反洗钱文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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完善反洗钱工作机制的几点思考
李宝岱  2009-08-23

出  处:甘肃金融
单  位:中国人民银行兰州中心支行
摘 要:2007年6月28日,在中国反洗钱事业的发展史上具有里程碑的意义。是日,在法国巴黎召开的金融行动特别工作组(FATF)第十八届第三次全体会议以协商一致方式同意中国成为该组织的正式成员。从此,中国在国际最具权威的反洗钱国际组织争取到了话语权,表明中国作为负责任大国,在国际反洗钱和反恐融资领域富有成效的工作得到了国际社会的普遍认可。成绩固然可喜,但也要看到我国反洗钱工作和国际反洗钱标准尚有不小的差距。要推进我国反洗钱事业发展,需要对反洗钱工作的指导思想、总体目标、实施原则、实施步骤、战略目标和行动要点进行战略规划,更好地向国际标准靠拢,完善反洗钱工作机制,全面提升反洗钱工作的有效性。
关键词:反洗钱工作,机制完善,思考建议
  2007年6月28日,在中国反洗钱事业的发展史上具有里程碑的意义。是日,在法国巴黎召开的金融行动特别工作组(FATF)第十八届第三次全体会议以协商一致方式同意中国成为该组织的正式成员。从此,中国在国际最具权威的反洗钱国际组织争取到了话语权,表明中国作为负责任大国,在国际反洗钱和反恐融资领域富有成效的工作得到了国际社会的普遍认可。2005年中国人民银行颁布"一个规定、两个办法",启动中国银行业的反洗钱工作,至2007年1月1日施行《中华人民共和国反洗钱法》,中国政府在不到四年的工作实践中做的工作举世瞩目,征服了世界。
  
  成绩固然可喜,但也要看到我国反洗钱工作和国际反洗钱标准尚有不小的差距。要推进我国反洗钱事业发展,需要对反洗钱工作的指导思想、总体目标、实施原则、实施步骤、战略目标和行动要点进行战略规划,更好地向国际标准靠拢,完善反洗钱工作机制,全面提升反洗钱工作的有效性。
  
  一、建立健全预防和打击洗钱的法律制度体系,加大对洗钱犯罪的司法打击力度
  
  
反洗钱法律制度是由预防和打击洗钱的各种法律规范组成的有机联系的整体,是司法机关依法追究洗钱犯罪分子的法律责任,规范执法部门和金融监管部门的监督检查、调查,明确金融机构和特定非金融机构的反洗钱义务,完善反洗钱资金监测以及保护客户金融隐私权的法律依据。在预防洗钱法律制度方面,我国已经建立以"一法""四规章"为主体的金融反洗钱法律法规框架,金融领域的反洗钱工作在不断总结经验的基础上全面推开,打开了局面,步入健康发展轨道。但打击洗钱犯罪仅仅依据刑法的部分条款已经不适应当前的工作需要,诸如客观上调查取证难、主观要件上犯罪认定难、司法操作上单独入罪难、适用范围上扩大打击难、法庭判决上惯性突破难等问题显现,已经成为制约反洗钱纵深发展的关键因素。我国政府要针对国际反洗钱和反恐融资工作日趋政治化的态势,建立专门的反恐融资法律制度,提升反恐融资工作的法制水平。通过专门立法或出台司法解释扩展洗钱犯罪主体范围、明确洗钱犯罪行为特征、完善洗钱定罪法律规定,有效解决在打击洗钱犯罪方面存在的问题,使反洗钱工作的两个领域都能高效开展工作,预防和打击双拳齐出,相互促进,逐步改善目前预防和打击工作不平衡的局面,从而起到震慑和打击洗钱犯罪的目的。
  
  二、以法律、行政法规的形式确立国务院反洗钱部级联度会议成员单位的职责,使这一具有中国特色的工作机制在推动反洗钱工作中更加有所作为
  
  
我国的第一部反洗钱法律,在反洗钱监督管理部分较为详尽地规定了国务院反洗钱行政主管部门及其派出机构的工作职责,原则规定了国务院金融监督管理机构的工作职责,这些是建立政府反洗钱协调工作机制的法律依据。我国反洗钱部级联席会议制度建立以来,成员单位积极参与、密切合作,在反洗钱法律体系建立、机制建设、国际合作和打击犯罪等各个方面都取得了重要的进展。特别是在《中华人民共和国反洗钱法》颁布实施后,各成员单位分工协作,在反洗钱各个领域开展了积极有效的探索,推动了我国反洗钱丁作体制和机制逐步走向成熟。尤其在制定金融机构反洗钱规章、稳步推进金融业反洗钱工作方面,取得了突破性的进展,得到了国际社会的认可。为了有计划开展特定非金融行业的反洗钱工作,构筑全社会预防洗钱的防线,非常有必要在法律授权下,在现行的政府部门联席会议机制框架下,通过行政法规的形式明确成员单位的反洗钱工作职责,增强约束力,进一步强化责任意识,在职责范围内将反洗钱工作摆上议事日程,通过行之有效的宣传和舆论引导,营造良好的社会氛围,提高反洗钱工作的社会认知度,加快我国反洗钱事业不断拓展工作领域的进程。
  
  三、进一步强化金融机构作为反洗钱核心主务主体的功能,提高金融领域反洗钱工作的有效性
  
  
中外反洗钱实践证明,金融机构是资金流动的枢纽,始终处在反洗钱工作的前沿阵地,在反洗钱工作中承担着最重要的义务。我们要在全面总结经验的基础上,通过优化制度设计、推行注重效果和节约成本的合规原则,着力解决目前客户识别不深入、存在严重的"防御性"可疑交易报送行为等带有普遍性的问题,提高现有反洗钱措施的有效性和可疑交易报告的情报价值。统筹改进金融账户管理和大额现金管理、结售汇管理、银行卡管理、网上银行管理的反洗钱政策措施,制定专门的规范公私账户转账管理的政策措施。进一步梳理银行、证券期货、保险行业的客户身份识别、大额和可疑交易报告规定,使基本的制度规定更具有可操作性。密切关注金融创新中反洗钱措施的同步跟进问题,针对银行、证券期货、保险业的经营特点和金融改革发展趋势,加大对典型洗钱案例的分析研究和反洗钱形势的宣传力度,为金融机构建立全方位的预防洗钱工作机制提供强有力的支持和指导,以便于确定各自反洗钱丁作的侧重点,强化措施,节约成本,突出实效,不断提升金融机构反洗钱工作的有效性,带动其他行业反洗钱工作有序开展。
  
  四、加快启动特定行业的反洗钱工作步伐,构建全国统一的预防洗钱组织网络
  
  
在洗钱和反洗钱的对立和斗争中,洗钱者通常会将洗钱活动从预防措施严密的领域转移到控制相对薄弱的领域,或者在没有开展反洗钱工作的特定行业洗钱,以降低被发现的风险进而达到洗钱的目的。中外反洗钱实践已经证明,房地产、汽车和餐饮娱乐等现金流量较大的行业最容易被洗钱者利用,利用这些行业反洗钱工作的空白逃避监测。因此,像房地产这样在社会经济生活中人们议论较多的行业,应尽快启动相关的反洗钱工作,落实这些行业反洗钱义务,作为金融机构反洗钱工作的有益补充,扩大预防洗钱的社会覆盖面,压缩洗钱活动生存的空间,使反洗钱工作在维护经济金融秩序和社会稳定方面发挥更加重要的作用。
  
  五、人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门,要逐步完善人民银行内部反洗钱工作机制
  
  
人民银行要积极研究支付清算系统、银行账户管理系统、外汇管理系统、国际收支系统等在反洗钱工作中的综合利用问题,发挥人民银行在反洗钱信息收集、分析和整合方面的优势,变信息资源优势为工作强势。在监管范围不断扩大的趋势下,全面研究监管的有效性问题,着力提高非现场监管的水平和效率,弥补现场检查覆盖面和均衡性方面的缺陷。积极推进反洗钱监测分析工作,开展洗钱案例及相关分析模型的研究,通过提高金融情报数据智能化分析和挖掘水平,提高反洗钱监测分析的有效性,为实际办案提供更有价值的数据支持。在现有制度和经验的基础上,形成一整套合法有效、切实可行的情报会商、案件协查和反洗钱调查模式。
  
  六、切实提高大额和可疑交易报告在预防和发现洗钱方面的核心作用
  
  
大额和可疑交易报告,是国际社会公认的反洗钱最基础的工作和核心措施。我国的大额和可疑交易报告工作在发现洗钱线索方面发挥了应有的作用,但随着金融创新的不断加快,在证券业普遍实现客户交易资金第三方(银行)存管、保险业实现"零现金"和"见费出单"制度以后,我国以客观标准报告可疑交易的基本制度已经滞后,不适应反洗钱工作的需要。金融机构的反洗钱报告系统,都是按照可疑交易的客观报告标准设计的从业务系统自动筛选数据的管理系统,运行以来存在两大问题:一是银行业金融机构报告的海量数据淹没了真正意义上的可疑交易,增大了分析监测的难度;二是证券期货业、保险业金融机构报告的可疑交易数量与银行业金融机构不成比例,有的机构甚至长期没有可疑交易报告。形成这样的局面,一定程度上是过于强调客观标准的制度设计所致。金融机构为了提高工作效率、防范法律风险,在系统设计上,虽然设计理念都是涵盖可疑交易客观标准规定的所有业务,首先保证不遗漏可疑交易,但各家金融机构自动筛选可疑交易的条件设定不尽一致,存在人为放大报告范围和提取不出可疑交易两种截然不同的倾向。事实已经证明,通过系统报告可疑交易削弱了人工分析判断可疑交易方面的功能,人工判断在现有制度背景下成为"软约束"。"防御性"报告问题已经显现,不仅仅是降低可疑交易报告的质量,更为严重的是金融机构片面依赖系统的做法会割断"可疑交易报告"与客户身份识别等反洗钱基础工作的有机联系,逐渐降低反洗钱工作的主动性和创造性。迫切需要根据金融改革和创新的态势和反洗钱工作的经验总结,修订完善体现行业特色的可疑交易报告制度;树立目前应以客观标准和主观标准并重。适时平稳过渡到以主观标准为主的科学发展理念,准确把握可疑交易报告顺应潮流的发展脉络,在政策制定和舆论导向、监督管理上充分体现出来;鼓励和引导报告义务主体强化主观判断意识,在反洗钱工作中更好地发挥"人"的作用,在分析判断交易是否可疑时将客户身份识别有机结合起来;正确利用客户身份识别工作成果,从根源上解决"防御性"报告和主观上不作为等问题,全面提升可疑交易报告在发现洗钱线索方面的有效性和在反洗钱工作体系中的核心作用,不断扩大反洗钱工作的社会效应,更好地发挥反洗钱在维护正常经济金融秩序、构建和谐社会方面的重要作用。


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