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童文俊:金融业反洗钱监管:国际经验与中国实践  

2016-12-03 19:24:49|  分类: 综合类反洗钱文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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金融业反洗钱监管:国际经验与中国实践
童文俊  2009-06-29
作  者:童文俊    
出  处:金融与保险


摘 要: 洗钱是指隐匿或掩盖犯罪所得的性质、来源、地点或流向,并使其合法化的行为。尽管在理论上,任何交易都有可能被用来洗钱,但由于各类金融机构在现代经济体系中发挥了资金流动中枢的作用,因此洗钱活动通常发生在金融业,各类金融机构已逐步成为了反洗钱斗争的主要领域,对金融业的反洗钱监管也逐步成为中央银行、财政部、金融监管部门或司法部门的重要职责。

关键词: 金融业,反洗钱监管,国际经验,中国实践


  洗钱是指隐匿或掩盖犯罪所得的性质、来源、地点或流向,并使其合法化的行为。尽管在理论上,任何交易都有可能被用来洗钱,但由于各类金融机构在现代经济体系中发挥了资金流动中枢的作用,因此洗钱活动通常发生在金融业,各类金融机构已逐步成为了反洗钱斗争的主要领域,对金融业的反洗钱监管也逐步成为中央银行、财政部、金融监管部门或司法部门的重要职责。
  
  一、金融业反洗钱监管的理论基础:金融业洗钱风险及其危害
  
  (一)金融业洗钱的风险
  
  一个典型和完整的洗钱过程包括放置、培植和融合三个阶段,这三个阶段均离不开现代金融体系。一是放置阶段,即把非法资金投入经济体系,主要是金融机构;二是离析阶段,即通过复杂的交易,使资金的来源和性质变得模糊,非法资金的性质得以掩饰;三是归并阶段,即被清洗的资金以所谓合法的形式加以使用。
  商业银行、信用合作社、邮政储汇机构、政策性银行等银行业金融机构由于能快捷、大量、安全地放置和转移资金,而最容易被洗钱分子利用。长期以来,银行等金融机构一直成为洗钱活动的首选领域。随着世界各国对洗钱的重视程度不断增强,并通过立法对银行系统业务活动进行监管,银行业自身也认识到了洗钱对其信誉和经营以及整个金融市场的破坏作用,进而建立了有效的内部控制制度和机制,确保其不被洗钱分子所利用。洗钱分子在银行业受阻后,自然而然地把注意力转移到包括证券、期货、保险业在内的其他金融领域。
  证券、期货业并不主要以现金作为交易媒介,因此证券、期货业并不像银行业那样适合用来初步存放犯罪活动所得款项,但由于证券、期货市场的国际化、产品的多样化和高度流动性,资金的隐蔽性相对较强。又由于证券、期货市场上有多种投资媒介提供选择,且各种投资媒介之间可以相互转换,这就使得洗钱分子可以很容易地将合法和不法款项的投资组合变现,以隐藏不法款项的来源,从而将犯罪所得融入正常经济体系。因此,非法资金把证券市场作为除银行外的第二大洗钱途径。
  保险类金融产品,不仅是一种社会风险防范的工具,也是一种投资手段。尤其作为后者来讲,其具有品种多样,时限灵活,操作性强,市场监管较宽松等特点,从而使洗钱分子隐藏犯罪所得的来源有了可乘之机。另外,保险产品销售的某些特性也加大了反洗钱工作的难度,如代理商、经纪商参与销售,对客户情况了解依赖保险中介,对受益人信息缺乏了解等。一般而言,财险和寿险在经营过程中均具有洗钱的风险,但财险的洗钱成本更高。保险市场通常是非法资金的第三大洗钱途径。
  金融机构作为社会经济活动的枢纽,客观上容易成为洗钱活动的渠道,金融机构一旦卷入洗钱活动或履行反洗钱义务不到位,不仅会严重损害自身利益和国际声誉,造成巨大的资金损失,而且还会带来严重的法律和运营风险。
  
  (二)金融业洗钱的危害
  
  从宏观方面来看,洗钱产生严重的社会问题,危害国家治安;破坏国家的经济秩序,削弱国家宏观经济调控效果,影响金融市场稳定,扰乱经济和金融的正常运行,危害经济的健康发展;损害社会公平,造成社会财富被犯罪分子非法占有和挥霍,助长和滋生腐败,败坏社会风气,腐蚀国家肌体,影响国家声誉。如果洗钱活动和恐怖活动相结合,还会对社会稳定、国家安全、人民的生命和财产安全造成巨大损失。
  从微观方面来看,洗钱活动损害合法经济体的正当权益,破坏市场微观竞争环境,损害市场机制的有效运行和公平竞争。对于金融机构来说,洗钱活动破坏金融机构稳健运营的基础,加大了金融机构的法律和运营风险。合法经营是金融机构控制风险和保持稳健经营的前提。金融机构涉嫌洗钱或被犯罪分子利用洗钱,会严重损害金融机构的声誉,还会使金融机构面临法律风险和经济损失,从而面临客户流失和丧失业务机会的巨大风险。一旦金融机构因参与洗钱被查处,会立即对金融机构的声誉造成不良影响,引发客户流失,影响金融企业的经营活动,最终影响其经营利润。
  
  二、金融业反洗钱监管的国际经验
  
  从发达国家和地区的实践来看,国际金融业反洗钱监管一般基于两个基本原则:一是把罪犯绳之于法;二是预防金融系统被利用,并采取“五管”政策:立法、行政指引、执法、宣传与教育、国际合作。各国反洗钱监管部门监管措施主要包括:一是根据国际标准制订针对各类金融机构的反洗钱活动指引;二是发放有关高风险对象的指引及通告;三是检查金融机构对指引的执行情况等。
  
  (一)风险为本原则的广泛应用
  
  在FATF“40+9项建议”和沃尔斯堡集团自律性反洗钱原则积极倡导和影响下,各国反洗钱监管理念出现了由“规则为本”反洗钱方式向“风险为本”反洗钱方式的重大转变。风险为本的监管方式要求监管部门对监管对象进行风险识别和分类,对高风险的金融机构采用更全面及详尽的监管措施,对低风险的金融机构采用简化监管措施。
  
  (二)有效的“认识你的客户”程序
  
  发达国家和地区的反洗钱监管部门普遍要求金融机构建立有效的“认识你的客户”程序,并认真加以落实。反洗钱监管部门一般对查证客户身份都提出了指引,要求金融机构采用风险为本原则,查证客户身份,对政界及其有关人士、不合作或其他高风险国家及地区以及打击恐怖分子筹资活动的管控措施提出了具体要求。
  
  (三)指导金融机构采取有效手段履行反洗钱义务
  
  为指导金融机构履行法律法规和监管机构规定的反洗钱义务,监管部门采取多种反洗钱措施。实践中总结出德国等国家金融业反洗钱的三大支柱为:一是反洗钱手册,督导金融机构制定符合自身实际的反洗钱手册,内容包括反洗钱法律法规以及法规规定金融机构应尽的义务;二是强化反洗钱培训,这在德国反洗钱监管中占有很重要的位置,也是监管人员所作的重要工作;三是促进IT技术的应用,运用IT系统等高科技来进行反洗钱可以起到事半功倍的效果。
  
  (四)将审计手段有效运用子反洗钱监管
  
  在发达国家,通过审计公司的审计获得相关信息是金融监管局进行反洗钱监管的一个重要方式和渠道。德国金融监管局规定,审计公司的年度审计报告应该有反洗钱内容。洗钱信息会通过审计公司的年度审计报告或其他审计报告到达金融监管局,金融监管局有时会到金融机构进行反洗钱检查,但更多是委托某个审计公司到金融机构对反洗钱工作进行审计。与审计相配套的是审慎严格的行政处罚和行政处理程序。
  
  (五)富有激励作用的反洗钱自我评估框架
  
  为提高金融业反洗钱的自觉性和主动性,发达国家和地区反洗钱监管部门先后推出了金融机构反洗钱自我评估框架。金融机构反洗钱自我评估框架的主要目的:一是让金融机构持续评估自身执行反洗钱规定情况,鼓励金融机构及早发现不足并及时予以纠正;二是有助于金融管理局评估金融体系的清洗黑钱风险,并识别风险指标,据此制定长远监管指引。
  
  三、我国金融业反洗钱监管的现状分析
  
  根据《反洗钱法》和《中国人民银行法》的规定,中国人民银行负责对金融业的反洗钱监管。自2003年起,在人民银行的推动下,我国金融业反洗钱工作稳步开展,反洗钱组织制度不断健全,反洗钱报告工作逐步完善,反洗钱技术手段不断丰富,宣传培训工作有序开展,破获了一批有影响的重大案件,有效打击了洗钱活动在金融业蔓延的态势。在肯定成绩的同时,不可否认我国金融业反洗钱工作仍处于起步阶段,面临的形势依然严峻。我国金融业反洗钱监管在制度和操作层面都还存在诸多困难与问题,需要在今后工作实践中不断探索破解之道。
  
  (一)反洗钱义务主体有缺失
  
  一是证券交易所和登记结算机构不是反洗钱义务主体。交易所和登记结算机构几乎蕴含了证券行业全部的原始交易信息和资料,这些信息和资料正是证券业反洗钱监测和分析的对象。如果客户刻意隐瞒交易痕迹,采用转托管方式交易,则单一的证券营业部无法取得客户交易深交所上市股票的全部资料,进而影响对可疑交易的分析和监测;二是保险业反洗钱义务主体应包括保险中介人。反洗钱法要求保险公司履行识别客户身份义务,在保险公司不能直接履行的情况下,只能依靠保险中介人,但保险中介人素质参差不齐,在追求佣金收入时,片面夸大保单优点,违规操作屡见不鲜。此外保险中介机构直接面对客户,掌握了最基础的客户信息资料,因此保险业反洗钱业务主体必须纳入有关中介机构;三是与银行业务有密切关系的国际汇款公司没有承担相应的反洗钱义务。国际汇款业务因其便利快捷且网点众多的特点,使得洗钱活动在快速完成的同时还会较少地留下交易痕迹。但国际汇款公司在华代表处不是我国境内的金融机构,从而没有义务履行与我国境内金融机构同样的合规职责和反洗钱职责,我国金融监管部门难以对其进行直接和特别的监督及管理,无法对其直接进行合规检查和反洗钱检查,也无法追究有关法律责任。
  
  (二)客户风险等级划分困难
  
  《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》规定,金融机构应当按照客户特点或者账户的属性,并考虑地域、业务、行业、客户是否为外国政要等因素,划分风险等级,并在持续关注的基础上,适时调整风险等级,同时应当定期审核本金融机构保存的客户基本信息。就目前我国金融业的现实情况看,风险划分标准的不确定性导致客户风险等级划分操作难度大。对客户或者账户进行风险等级划分是一项新的事物,如何区分客户特点,界定划分的标准,对于金融机构来讲没有可依据或参考的模式,只能是自行研究和摸索各自的标准,至于是否达到实行风险等级划分这一规定的本意,有待在实践中检验。
  
  (三)可疑交易识别标准操作难度大
  
  《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》规定了保险业金融机构大额交易和可疑交易标准,包括大额交易4项,银行业金融机构18项可疑交易判断标准、证券业金融机构13项可疑交易判断标准、保险业金融机构17项可疑交易判断标准。对于大额交易,金融机构基本上可以从业务系统中监测和采集大额交易情况。但对于可疑交易的识别,金融机构在操作上则存在一定的困难。一是可疑交易的识别是一项专业性、技术性较强的工作,需要从业人员具有一定的工作经验和专业技能的培训,否则,很难从大量的交易记录中发现可疑交易线索;二是可疑交易的判断标准比较抽象和原则,缺少可以量化的标准,一方面可能造成本应识别的可疑交易无法有效识别,导致漏报,另一方面从业人员为了避免因漏报可疑交易带来的处罚,宁可多报,从而产生大量的垃圾信息。
  
  (四)客户身份识别责任划分缺乏可操作性
  
  我国的保险、基金销售的重要渠道是银行。按照人行2007年2号令的要求,基金公司、保险公司在客户身份识别方面的义务绝对多数是要通过与银行的委托协议方式,明确双方在识别客户身份方面的职责,并最终由保险公司、基金公司承担未履行客户身份识别义务的责任。但是由于某些银行在保险、基金销售渠道中的垄断地位,或是为了维持自己在保险和基金销售领域的垄断地位,或是出于保护自己的客户资源,并不愿意将客户的身份识别资料完整提供给保险公司、基金公司。因此,即便银行采取的客户身份识别措施符合反洗钱法律法规的要求,保险公司、基金公司也无法按照法规要求有效获得并保存客户的身份资料信息。
  
  (五)反洗钱调查程序难以满足金融业实际工作要求
  
  根据《中国人民银行反洗钱调查实施细则(试行)》第八条和第九条的规定,中国人民银行省一级分支机构负责对本辖区内的可疑交易活动进行反洗钱调查,在反洗钱调查时,需要中国人民银行其他省一级分支机构协助调查的,可以报请中国人民银行批准。也就是说,反洗钱调查采取的是属地管理的原则,但这一原则却并不能有效符合金融业反洗钱工作的实际需要。如,实施客户证券交易结算资金第三方存管制度后,反洗钱调查的属地管理模式与证券业资金和交易信息的分布状况存在矛盾。因为客户证券资金的来源和流向信息都保存在客户的结算账户开户银行,而客户用于第三方存管的结算账户往往与证券账户在不同的行政区域,因此按照属地原则开展反洗钱行政调查,地方人行无法获取异地证券资金信息,即使要获得,也因必须经过人总行的批准而导致大量的操作成本,而资金信息和交易信息的割裂必然给反洗钱监测、分析带来困难。
  
  (六)缺乏反洗钱独立审计制度
  
  反洗钱金融行动特别工作组(PAW)40项建议中的第15项建议要求金融机构建立反洗钱和反恐融资的制度,并建立相应的审查机制,以检验这些制度的有效性。我国《反洗钱法》要求金融机构建立健全反洗钱内部控制制度,金融机构的负责人对反洗钱内部控制制度的有效实施负责,但是具体由谁来检验这些反洗钱制度没有作出明确规定。在目前实际操作中,大多数金融机构对于自身反洗钱制度的测试和检验工作多由内部审计部门进行。这种方式有它的优点,因为内审部门对企业的环境和文化都比较了解,可以较快地发现反洗钱制度和程序中的薄弱环节;但是其独立性往往受到质疑,尤其是内审部门在企业组织架构中不具有独立、权威的地位,而企业文化又以业务拓展为主的情况下,内部审计就很难发挥检验反洗钱制度效果的作用。
  
  四、完善我国金融业反洗钱监管的政策建议
  
  根据我国金融业反洗钱监管的现状,结合近年来国际金融业反洗钱监管的先进经验,当前我国金融业反洗钱监管应推行风险为本的监管方式,构筑预防性反洗钱监管网络,逐步完善相关监管制度,不断改进监管方法与手段,全面提高监管工作的有效性。
  
  (一)推行风险为本监管方式
  
  以风险为本的监管理念、制度,体现了国际反洗钱监管创新的新趋势、新进展。发达国家和地区实行以风险为本的监管模式,主要原因在于传统监管模式已难以适应金融竞争日益国际化和金融创新日新月异的需要,难以面对金融机构规避管制能力和水平不断提高的现实。因此,应以我国成功加入PATP国际组织为契机,着力在健全风险为本监管制度方面取得新进展;引导各类金融机构加强洗钱风险识别、计量、监测和控制,构建风险管理长效机制,全面提升风险防范能力;加强对各类金融机构的风险评估,着力强化非现场监管,及时发现、识别和预警风险,引导有重点、有针对性地开展检查;合理配置监管资源,完善分类监管,加强分类指导。
  推行风险为本的反洗钱监管模式,应着力做好三方面工作:一是强调全面了解、衡量金融机构经营面对的洗钱风险,注重金融机构洗钱风险类型的数量和风险管理制度的质量;二是金融机构要对所能承受的风险采取相应的管理措施。金融机构必须建立全面的洗钱风险管理程序,以识别、计量、监测和控制自身所能承受的风险;对新产品、新业务,金融机构要先行确立足够的洗钱风险管理程序和控制措施;三是要建立了一套完整、高效的以风险为本的监管程序,包括了解和识别被监管机构面临的洗钱风险;评估金融机构的洗钱风险数量和风险管理质量,开展综合评级;确定监管计划和现场检查范围;执行现场检查,根据检查结果重新进行评级;进行持续性非现场监管,不断更新监管资料,并开始新的监管循环。
  
  (二)构筑预防性反洗钱监管网络
  
  预防性反洗钱监管网络是指为预防遏止洗钱犯罪活动所形成的监管部门、金融机构、司法部门、社会公众之间立体联动的运作路径。预防性反洗钱监管网络的构建既要充分利用我国现有打击犯罪的体系,也要充分结合我国反洗钱工作的特殊性。预防性反洗钱监管网络的构建必须充分考虑以下三个要素:一是反洗钱监管组织体系的“心脏”定位及其功能;二是涉及机构职责划分及其纵横向配套;三是可疑交易信息数据的内外部处理、分析和传递。理想中的预防性反洗钱监管机制的组织架构不仅是一个多元化、立体化的监管网络,更是一个以面向全社会的开放式监管网络,不仅涵盖金融、司法、海关等部门,还包括洗钱犯罪行为涉及的各个环节、部门甚至相关的社会公众,是一个以金融网络为主要依托,全社会共同参与、综合治理的开放式监管网络。
  根据《反洗钱法》的要求,应从以下方面构建我国预防性反洗钱监管网络:以人民银行为监管主体,各金融监管部门构成反洗钱监管的重要补充,以联席会议各成员单位构成反洗钱工作合作平台的组成部分,实现信息沟通、联手合作和优势互补。银行业、证券期货业和保险业的各金融机构及今后纳入监管范围的非特定金融机构既是反洗钱监管的对象,也是预防发现洗钱活动的最前沿,在该网络中处于最基础也最重要的地位。同时该网络体系还要高度重视全社会的参与,通过宣传教育等形式发挥社会公众的积极性,主动举报洗钱活动线索。
  
  (三)完善相关监管制度
  
  一要将证券交易所、登记结算机构、保险中介机构和国际汇款公司纳入到金融业反洗钱监管体系。将这些机构纳入反洗钱监管体系,通过法规制度要求他们加强客户身份识别、可疑交易识别等反洗钱工作力度,控制金融业洗钱风险。
  二要探索有效的可疑交易报告模式。在一些发达国家和地区,监管机构没有制定具体的可疑交易报告标准,大多数是金融机构从工作中得出的经验对可疑交易进行判断。这种报告方式既可以减少防御性报送行为,又可以产生高质量的可疑交易报告,但必须配套相应的激励和惩罚机制,建议我国反洗钱监管部门在条件成熟时考虑可疑交易报告模式的转型。
  三要明确金融业客户风险等级划分标准。反洗钱监管部门应明确标准,指导金融机构完善以风险为本的客户身份识别措施:一方面监管部门要明确高风险地域、高风险行业以及高风险产品的标准;指导金融机构开发程序查询管理客户身份;另一方面金融机构要建立能有效识别客户身份的操作流程:认识风险及初步评估、控制风险和措施调整、监督审核,并根据客户风险程度大小,提高审批层次。
  四要追加受托销售金融产品的金融机构在客户身份识别方面的连带责任。金融机构在委托其他金融机构向客户销售金融产品时,如果受托金融机构拒绝向委托金融机构提供客户身份识别信息,应和委托金融机构承担客户身份识别的连带责任。具体到证券业来说,基金销售业务应追加银行、证券公司等代理机构的客户身份识别连带责任,证券资金存管业务应追加银行等存管机构的客户身份识别连带责任。具体到保险业来说,应追加受托销售保险产品的银行、保险中介机构在客户身份识别方面的连带责任。
  五要建立以客户交易结算资金第三方存管制度为基础的证券业可疑交易监测系统和以属地管理为基础的延伸反洗钱调查模式。客户交易结算资金第三方存管制度将客户的证券资产和资金资产管理权限分别划分给券商和存管银行,因此应该重新构建以证券公司和存管银行共同构成的证券业可疑交易监测报告体系,将证券业资金交易信息和证券交易信息有效地整合起来。鉴于实施第三方存管制度后证券交易信息和资金信息跨行政区域保存的普遍情况,应赋予证券交易信息所在地人民银行委托托管银行对异地资金信息开展反洗钱延伸调查的权利,建立以属地管理为基础的延伸反洗钱调查模式。
  
  (四)改进监管方法与手段
  
  一要健全反洗钱非现场监测指标体系。监管部门要根据金融业的实际情况健全反洗钱非现场监管报告的电子数据的收集、汇总和统计分析系统,规范和完善金融机构反洗钱非现场监管信息的填报工作,研究建立反洗钱非现场监管数据分析指标体系,探索反洗钱监管部门与金融机构之间的信息化交流平台,进一步提高反洗钱非现场监管数据质量和分析水平。确立和完善以洗钱风险管理为核心的反洗钱非现场监管体系,合理有效地运用非现场监管措施,定期对金融机构执行反洗钱法律制度状况和反洗钱日常工作进行监测评估,并为现场检查项目提供决策依据,有效发挥反洗钱现场检查和非现场监管的协同效应。
  二要区别开展反洗钱现场检查。监管部门要按照分类监管、区别指导的原则,合理配置监管资源,在总结完善以往对金融机构反洗钱监督检查经验的基础上,给予其更为有效的、必要的政策指导,贯彻风险为本原则,有区别有针对性地选择现场检查对象,重点检查对反洗钱工作重视不足、不能按要求向反洗钱监测分析中心报数、有违规记录或涉案记录、非现场监管指标风险较高的金融机构。对违反反洗钱法规的金融机构和有关责任人,依法予以行政处罚。
  三要建立反洗钱独立审计制度。独立审计相对于企业内部审计而言具有以下优势:独立性、具有高素质的审计人员、丰富的市场经验、专业的审计工具、更好的贯彻以风险为基础的合规制度、审计结果对监管部门更具有参考价值。监管部门应推动反洗钱义务主体聘请专门的独立审计机构对自己是否符合反洗钱法规要求进行审计,监管部门在对反洗钱义务主体进行检查和评价时,也会参考独立审计部门出具的审计意见。
  四要建立联合互动工作制度。银行业、证券业及保险业监管机构要加强配合,互通信息,形成合力。按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则,结合各地反洗钱联席会议工作机制,使政策和工作协调一致,及时研究解决金融业反洗钱工作中的重大事项和跨行业复杂的问题。通过对我国金融机构及其从事的金融业务实行有效的监管,落实反洗钱措施,提高监管效率,防止洗钱活动,打击洗钱犯罪,保证我国金融业安全稳健运行。
  五要强化反洗钱队伍建设,加强宣传培训工作。监管部门要根据执行各项反洗钱法规的实际需要出发,指导金融机构设置反洗钱机构和配备工作人员,选拔政治素质好、文化程度高、具有良好的计算机操作水平、熟悉经济金融等方面知识的人才,充实到反洗钱队伍中来,并保持反洗钱相关负责人和岗位人员的相对稳定。监管部门要有针对性地对金融机构开展反洗钱宣传培训工作,指导金融从业人员不断提高合规意识、识别能力、专业素质和政策水平,准确充分理解反洗钱制度要求,保证各项反洗钱工作顺利开展。

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