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基层央行反洗钱监管困境与路径选择  

2016-12-02 22:38:25|  分类: 综合类反洗钱文摘 |  标签: |举报 |字号 订阅

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基层央行反洗钱监管困境与路径选择
 2009-05-17
作  者:朱米均    
出  处:海南金融
单  位:中国人民银行海口中心支行    
经济类别:理论与方法

摘 要: 洗钱具有严重的危害性,它不仅危及一国的金融安全,而且对经济建设和社会稳定产生极大的破坏作用。据国际货币基金组织统计,全球每年非法洗钱的数额约占世界各国GDP总和的5%,达1.8万亿美元,且每年以1000亿美元的速度递增。目前,基层央行在反洗钱监管工作中遇到制度和现实困境,制约了工作的开展,影响了反洗钱监管工作的实效。基于此,本文从反洗钱实践角度出发,对基层央行反洗钱监管的制度困境和现实困境进行了分析,并在此基础上进行了相应的路径探讨,以期对基层央行的反洗钱工作有所助益。

关键词: 基层央行,反洗钱,路径选择,监管困境

  洗钱具有严重的危害性,它不仅危及一国的金融安全,而且对经济建设和社会稳定产生极大的破坏作用。据国际货币基金组织统计,全球每年非法洗钱的数额约占世界各国GDP总和的5%,达1.8万亿美元,且每年以1000亿美元的速度递增。[1]而每年发生在我国境内的洗钱规模则在3000亿至4000亿元之间。在我国经济与世界经济融合加深,经济环境发生新的变化的形势下,加强反洗钱工作,有利于维护金融体系的稳健运行,维护社会公正和市场竞争,打击腐败等经济犯罪,营造健康的经济发展环境。因此,对于作为反洗钱监管部门的央行来说,为了更好地推动我国的反洗钱工作,加强对基层央行反洗钱监管工作的研究,探讨基层央行反洗钱监管工作困境和相应的突破路径,显得尤为必要。

  一、基层央行反洗钱监管困境

  目前,我国的反洗钱监管体系日趋完善,已搭建起现场检查、非现场监管和行政调查三个框架的监管监测体系,能够全面评估各金融机构的反洗钱合规情况以及防范和打击洗钱犯罪行为。但由于反洗钱工作涉及面广,面临的形势错综复杂,各项制度又是初步建立,在实际工作的开展中,基层央行的反洗钱监管工作在制度和现实层面都存在一些困境。
  (一)制度困境
  1.部分反洗钱法律条文缺乏司法解释,基层央行执行中存在一定困惑。一是在行政处罚方面。《反洗钱法》第三十二条规定了金融机构有符合该条规定的七种行为之一,而且情节严重的可以处二十万元以上五十万元以下罚款;致使洗钱后果发生的,处五十万元以上五百万元以下罚款。该条列出了七种应处罚的行为,但如何判断情节严重,并以上为处罚依据未有详细的规定与解释。二是在行政调查方面。《反洗钱法》第七条规定“任何单位和个人发现洗钱活动,有权向反洗钱行政主管部门或者公安机关举报”,对没有调查权的地市和县市级人民银行来说,在履行反洗钱职责过程中有义务接受群众的举报,但如何证实举报信息的可信度?是不管可信度大小都向人民银行省会中心支行或分行移交,还是先行调查,觉得特别可疑后才移交?前者没有鉴别,人民银行省会中心支行或分行据此开展调查可能浪费大量的时间和精力,严重影响工作实效;若为后者,地市和县市级人民银行没有调查权又如何进行调查分析?对此,反洗钱法律法规并未明确。
  2.跨区域反洗钱调查程序存在时效性约束,有待完善。目前跨区域的调查程序是:人民银行省会中心支行或分行向总行提出协助调查申请,总行批准后将协助调查申请转到异地人民银行,异地人民银行再据此开展工作。这种程序的优点是具有权威性,有总行的督促能使异地人民银行更好地予以协查配合,缺点是程序复杂、时效性差。案件调查对时效性的要求较高,很多调查都希望能在第一时间得到有关协查的资料,而人民银行总行对协查申请的批准有一个时限,若批准时限较长将直接影响到调查的效果。
  3.反洗钱工作协调机制不够顺畅,影响工作效率。一方面,反洗钱行政调查要涉及很多的单位和部门,尤其是公安、检察院、法院等部门,目前虽然人民银行与这些单位有“反洗钱工作联席会议制度”,但平时的运转并不是很顺畅,如基层央行向公安报送的案件中,公安由于各种原因立案率不高,这给基层央行的反洗钱工作带来很大的影响。另一方面,反洗钱案件调查也经常需要借助支付结算系统、征信管理系统等人民银行内部的管理系统,但受制于各种原因,目前反洗钱尚未与这些系统进行联网,直接影响了基层央行反洗钱工作开展的效率。协调机制运行不畅,将很大程度上牵制基层央行反洗钱工作的有效开展。
  4.反洗钱监管体系存在风险漏洞,有待进一步整合完善。我国金融行业实行“一行三会”的分业监管体制,银监会、证监会和保监会分管银行、证券期货和保险类金融机构日常的监管,人民银行负责所有金融机构反洗钱方面的监管,由于反洗钱工作与金融机构的其它风险合规工作有着紧密的联系,对金融机构反洗钱工作的有效监管必须与其它风险合规工作相结合,鉴于权限所限,基层央行在反洗钱工作中对金融业的监管难免出现漏洞。
  (二)现实困境
  1.反洗钱社会基础和政策环境滞后,制约了反洗钱工作的有效开展。首先,公众没有充分认识到开展反洗钱工作的重要性和紧迫性,全社会参与反洗钱的良好环境尚未形成。由于洗钱犯罪缺乏可识别的受害者,一般难以引起人们的注意,加上反洗钱举报带有很大的危险性,使得社会公众参与反洗钱的积极性不高。其次,由于消费习惯、社会信用状况等因素,公众依然偏好现金结算方式,为正确识别洗钱活动设置了障碍,给利用现金进行洗钱的活动留下了可乘之机。再次,部分财政、金融等政策的滞后甚至缺失成为反洗钱的障碍。近年来地下钱庄的洗钱行为增多,很大程度上是由于反洗钱与金融改革没有同步进行而造成的。最后,由于个人及企业的外汇需求受国家有关政策的限制,而地下钱庄换汇和转款手续相对简单、快捷且费用较低,不少企业和个人成为地下钱庄的主要客户和供汇群体,导致地下钱庄洗钱犯罪活动屡打不绝。[2]
  2.金融机构有效地识别客户身份存在一定困难,反洗钱监管实效受到影响。在日常反洗钱工作的开展中,金融机构在核实客户身份证件的真伪上遇到较大的困难,使基层央行的反洗钱监管实效受到一定的影响。主要表现在以下两个方面:一是有效身份证件种类繁多,而且大部分未公开防伪标准,金融机构一线员工辨别难度很大。目前我国法律规定的有效身份证件多达11种,但仅有居民身份证有公开的防伪标准,其他的都未公开或未完全公开,金融机构一线员工难以辨别。二是证件鉴别渠道较为单一。除居民身份证可通过联网核查公民身份信息系统核实外,其余证件的甄别只能到发证机关进行核实,在实际操作中带来很大的困难。如目前利用虚假士兵证开立个人借记卡账户的情况时有发生,对于士兵证的真伪辨别,就给金融机构的一线员工带来很大的困难。
  3.基层央行反洗钱专业人员不足,反洗钱手段较为落后。一方面,反洗钱工作需要一批具有专业反洗钱人员,对各种洗钱行为有较深入的了解,能对可疑交易数据进行精准分析和判断,而当前央行反洗钱工作呈现一种自上而下的组织模式,越具有专业知识的人才基层越缺乏,直接导致基层央行因缺少专业人才难以有效开展工作。同时,由于反洗钱范围的广泛性,基层央行反洗钱人员也需具备证券、保险等方面的金融知识和对先进金融科技的跟踪掌握能力,对银行、证券、保险等业务要有全面的了解,熟悉各类金融业务,特别是各种交易行为和流程,这对基层央行人员提出了更高的要求。另一方面,现行反洗钱手段不能适应反洗钱工作需要。目前,基层央行的反洗钱手段较为缺乏,面对金融机构日益采用的电子交易难以进行有效监管,而且具体操作起来也只能采用手工方式进行统计、搜集、检查,工作量大且效率低,监管的时间跨度和检查面也较狭小,时效性较差,难以有效防范洗钱行为。[3]
  4.非现场监管项目填报存在理解差异,有待进一步明确和完善。我国的非现场监管工作已经开展六个季度了,但是部分金融机构还是对非现场监管报表中的项目填报有认识上的偏差,如在“重新识别客户”表中,对于“行为异常”下“其中查实的”一栏,部分金融机构反映不明白其查实数目应是查实为“行为异常数”还是“所查实过的数”。此外,对于“金融机构客户身份识别情况统计表”中“新客户”数量的统计,有些保险公司按《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》规定,达到识别标准的才统计,而有些保险公司则统计所有新发生业务的客户,从而导致数据填报不准确。

  二、基层央行反洗钱监管困境突破的路径选择

  (一)突破制度困境的路径选择
  1.完善反洗钱法律法规,实行调查人员的派驻制。首先,针对基层央行在反洗钱日常监管过程中存在的困惑,人民银行可建议全国人大或最高法院尽快出台关于《反洗钱法》的司法解释,彻底解决行政处罚和行政调查中存在的法律理解问题。其次,针对地市级及以下人民银行没有调查权的问题,人民银行可探索建立一支专业的反洗钱调查队伍,在地市中心支行实行派驻制,每个中心支行选拔两名以上懂金融、熟悉法律等专业知识的人员作为省会中支或分行的派驻人员,负责反洗钱的调查工作。
  2.完善跨区域的调查机制,简化协查程序。跨区域调查机制的建立可按照属地管辖的原则,由人民银行总行负责组织全国性和涉外的反洗钱调查,并协调跨省际的调查。人民银行各分支行需要跨省协查的,可由省会中支或分行相互直接请求办理,并同时将请求协查情况报总行备案,便于总行及时掌握和协调。
  3.充分发挥反洗钱联席会议制度的作用,强化与公安部门在线索核查上的合作。一是进一步强化反洗钱联席会议制度的作用。基层央行应进一步加强与公检法、工商、海关等与反洗钱工作密切相关部门的沟通与联系,并建立定期情报和案件会商机制,共同研究反洗钱战略,磋商反洗钱工作的重大问题,形成强有力的部门分工合作的反洗钱机制。二是加强与公安部门在线索核查上的合作。人民银行与公安部门可成立反洗钱联合调查工作组,定期或不定期对可疑交易线索联合进行分析,确定调查的方向和要求,有重点地对可疑交易线索进行调查,确定公安部门提前介入线索调查的时机,并通过及时有效地行政调查获取涉嫌洗钱犯罪的证据,便于公安部门及时立案,防止洗钱资金及犯罪嫌疑人的转移或逃脱。
  4.完善基层央行反洗钱监管体系,加大反洗钱监管工作力度。一是加强与地方银监、证监和保监部门的沟通协调,在各自的权限内加强对金融机构的反洗钱或其相关工作的监管,有效堵塞监管漏洞。二是健全基层央行反洗钱监管体系。根据反洗钱工作的需要和特点,完善各项监管制度,建立事中控制与事后监督相结合的防范体系,制定健全的执法检查制度,有效提升反洗钱监管质量和效率。三是加大反洗钱现场和非现场监管工作力度。基层央行应严格按照上级部门的工作要求,树立风险为本的监管理念,认真开展反洗钱现场检查和非现场监管工作,确保金融机构的反洗钱工作落到实处。对于屡查屡犯的金融机构,要依法查实取证,按照《反洗钱法》从严处罚,切实推动金融机构做好反洗钱工作。
  (二)突破现实困境的路径选择
  1.营造良好的反洗钱社会和政策环境,规范民间融资。首先,要提高社会公众的参与意识,营造全社会共同防范、打击洗钱的良好氛围。反洗钱离不开社会公众的参与和支持,有效开展反洗钱工作,必须提高全社会的反洗钱意识,鼓励社会公众积极举报洗钱线索。其次,应加快金融改革,规范民间融资。金融监管部门应通过多种途径充分满足民间多层次的金融服务需求,鼓励民间资本参股进入各种所有制商业银行或组建民营银行,国有商业银行改革要面向市场,满足民间资本的投资需求和金融服务需求,从而规范民间融资行为。再次,应建立与金融机构反洗钱制度相衔接的政策体系。针对某些财政、金融等政策的滞后甚至缺失的问题,结合反洗钱法律法规及经济发展的新特点、新变化进行系统的修改和完善。[4]
  2.创建统一的客户信息管理服务中心,提高客户身份识别的有效性。具体可由人民银行牵头,协调反洗钱部际联席会议各成员单位,对个人身份联网核查系统、账户管理系统、征信管理系统、工商登记管理系统、组织机构代码信息系统、税收征管系统等进行资源整合,实时互联,建立统一的客户信息管理服务中心,实现基本信息资源共享,并持续、及时地更新有关信息。同时,建立反洗钱“黑名单”系统,收录联合国安全委员会、国际反洗钱组织以及我国发布的恐怖分子名单、高风险人员名单、高风险机构名单和高管政要名单等,并按规定授权给各反洗钱义务主体查询,以有效解决各金融机构客户身份信息核对方面的问题。
  3.加大人才培养与科技创新,提高基层央行反洗钱监管水平。一是要优化资源配置,整合基层央行内部管理资源,选拔一批既懂金融、管理又懂法律、计算机、外语的人才充实到反洗钱队伍,建立定期业务培训和人才交流机制,提高基层央行反洗钱监管人员工作水平;二是对于目前的反洗钱从业人员,不仅要加强反洗钱法规、业务操作方面的培训,而且还应紧盯网络前沿技术,增加电子支付、计算机、英语等方面的培训,以实现对可疑交易数据的精辟分析和准确判断;三是要适时引进先进的管理手段,配备先进的技术设备,完善反洗钱软硬件设施;四是要通过加强内控建设推进管理创新,规范基层央行反洗钱工作流程,提高基层央行工作科学性。[5]
  4.分行业设立非现场监管报表,细化报表各项目的填报说明。由于目前的非现场监管报表是统一的格式,未区分银行业、证券期货业和保险业金融机构的不同行业特点,这样设计报表固然方便于我们统一的分析和汇总,但各行业的实际情况并不能在该表上得到完整的体现,而且统一报表下的部分填报项目不同行业会有不同的理解,导致数据填报的不准确,影响非现场监管的实际效果。因此,建议人民银行总行按照银行业、证券期货业和保险业金融机构的不同行业特点,分别设计非现场监管报表,同时对报表的每一个项目进行详细地填报说明,从而有效解决项目理解和填报上的问题。
  参考文献:
  [1]郑申.反洗钱 主动出击反客为主[N].金融时报,2007-06-13.
  [2][4]山东省金融学会秘书处.采取积极措施应对金融业反洗钱的制度困境和现实难题--“反洗钱:金融业的风险防范与社会责任”学术研讨会综述[J].济南金融,2007,(5).
  [3]顾国峰.基层央行反洗钱的难点和对策[N].上海金融报,2004-01-29.
  [5]韩芳,朱米均.基层央行反洗钱职责履行中的重点与难点[J].技术经济与管理研究,2008,(6).


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